30.01.2013

Opinia o projekcie ustawy
o zmianie ustawy o ochronie zwierząt

Mnisterstwo Rolnictwa skompromitowało się przed Trybunałem Konstytucyjnym, broniąc do końca rozporządzenia o uboju rytualnym. Potem przed branżą mięsną, zapewnieniami że zyski z uboju rytualnego będą utrzymane tak czy owak. Następną kompromitacją była inicjatywa "poselskiego" projektu zmiany ustawy, którego posłowie jednak nie chcieli podpisać. To samo będzie z rządowym projektem zmiany ustawy, który forsuje Ministerstwo.

Projektowana zmiana ustawy o ochronie zwierząt jest bezcelowa i sprzeczna z prawem europejskim. Nie prowadzi do stanu, w którym deklarowane w uzasadnieniu do projektu cele mogły by być legalnie osiągnięte (pkt. 1 i 2 poniżej) oraz narusza zobowiązania traktatowe Polski (pkt. 3 poniżej).

W uzasadnieniu projektu deklaruje się, że ma on na celu dopuszczenie w Polsce uboju bez ogłuszania po to, aby zapobiec powstaniu negatywnych skutków gospodarczych dla branży mięsnej. Poziomem odniesienia są tu rynki eksportowe i zyski, które osiągnięte zostały niezgodnie z prawem. By przeszłą praktykę zalegalizować, proponuje się usunięcie z ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnej zasady ogłuszania zwierząt przed ubojem (art. 34, ust. 1) a w konsekwencji także zmianę przepisu karnego. W rezultacie, ogłuszanie było by wymagane wyłącznie na mocy analogicznej zasady nadrzędnej, wyrażonej w art. 4, ust. 1 unijnego rozporządzenia nr 1099/2009, obowiązującej wraz z odstępstwem od niej, przewidzianym w ust. 4 tegoż artykułu (1).

1. Wprowadzenie w Polsce odstępstwa od zasady ogłuszania zwierząt przed ubojem, przewidzianego w art. 4, ust. 4 rozporządzenia 1099/2009, jest możliwe tylko drogą przyjęcia przepisów prawa krajowego, regulujących stosowanie tego odstępstwa. Projekt nie zawiera żadnych takich przepisów ani delegacji do ich stanowienia, zatem w przypadku uchwalenia projektu przez sejm, nie sposób było by ustalić kto i jak miał by z odstępstwa korzystać.

1.1. Jak stwierdza się w motywie 18. preambuły do rozporządzenia 1099/2009 (3), odstępstwo od ogłuszenia "przyznane zostało" już wcześniej, przez dyrektywę 93/119. Na gruncie dyrektywy oznaczało to możliwość uwzględniania takiego odstępstwa w przepisach i procedurach krajów członkowskich. Nie oznaczało zaś przyznania dowolnym wyznawcom religii czy rzeźnikom w Europie podmiotowego uprawnienia do uboju bez ogłuszania. Powtórzenie odstępstwa w rozporządzeniu 1099/2009, "z pozostawieniem każdemu państwu członkowskiemu pewnego stopnia swobody" ma tego samego adresata. Pozostaje nim w pierwszym rzędzie legislacja i administracja państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a za jej pośrednictwem, wyznawcy pewnych religii na terenie tego państwa. Stwierdzenie, że "ważne jest utrzymanie odstępstwa od [zasady] ogłuszania" tłumaczy obecność w rozporządzeniu 1099/2009 przepisu art. 4, ust. 4. Ważne jest utrzymanie możliwości odstępstwa, co nie może być odczytywane ani jako nakaz wprowadzania takiego odstępstwa do prawodawstwa krajowego ani, tym bardziej, obowiązywania takiego odstępstwa wprost i niezależnie od regulacji krajowych.

1.2. Konieczność uregulowania ew. stosowania odstępstwa przepisami krajowymi zawarta jest w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27.06.2000 w sprawie Cha'are Shalom Ve Tsedek przeciw Francji (27417/95), w którym "Trybunał wskazał, że nie uregulowany ubój rytualny jest niedopuszczalny oraz że, jeżeli ubój rytualny ma być wykonywany, musi być uregulowany przez organy władzy publicznej" (5). Trybunał przywołał tu w konkretnej sprawie to, co jest oczywiste na gruncie prawa; że odstępstwo od ogłuszania jest wyjątkiem od zasady, a stosowanie wyjątku musi być zawsze dostatecznie konkretnie uregulowane.

1.3. Zastosowanie w Polsce odstępstwa od ogłuszania wymagało by prawnego określenia "przypadków" jego stosowania o jakich mówi ust. 4 rozporządzenia 1099/2009, tzn. określenia kto i w jaki sposób może się ubiegać o korzystanie z tego odstępstwa. Wymagało by także określenia szczegółowych czynności takiego uboju, w sposób równoległy do norm religijnych. Te bowiem, z powodu swej innej natury, nie zastępują w dostatecznym stopniu normy prawnych i technicznych. Normy religijne są zróżnicowane, nie zawsze wykluczają ogłuszanie, nie każde ogłuszanie, nie uwzględniają też takich okoliczności uboju w rzeźni, jak zautomatyzowana linia produkcyjna, krępowanie mechaniczne i klatki obrotowe.

1.4. Polska praktyka uboju rytualnego w okresie od 06.10.2004 do 31.12.2012 nie może stanowić żadnego odniesienia dla projektu stosowania odstępstwa od ogłuszania w przyszłości. Praktyka ta była bowiem niezgodna zarówno z prawem krajowym (co stwierdził Trybunał Konstytucyjny) jak i prawem europejskim (czego Trybunał nie badał). Właśnie z powodu braku norm regulujących korzystanie z odstępstwa. W szczególności, umowy Głównego Lekarza Weterynarii ze związkami wyznaniowymi o współdziałaniu w nadzorze nad ubojem i o certyfikacji mięsa pozbawione były jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie regulowały tego uboju nawet w praktyce. Wyrażone w uzasadnieniu do projektu oczekiwanie, że odstępstwo zapisane w art. 4, ust. 4 rozporządzenia 1099/2009 "będzie miało zastosowanie bezpośrednie", tj. bez szczegółowych regulacji w prawie krajowym, jest wyraźnie sprzeczne z prawem unijnym. W tych państwach członkowkich Unii, które korzystają z możliwości odstępstwa od zasady ogłuszania, jest ono zawsze reglamentowane prawem wewnętrznym. W Polsce nie było nigdy takich regulacji, bo odstępstwo stosowano na podstawie incydentalnego przepisu niezgodnego z całym otoczeniem prawnym. Z punktu widzenia celu rozporządzenia 1099/2009 jakim jest ochrona zwierząt, istotne jest nie tylko korzystanie lub nie z możliwości odstępstwa od zasady ogłuszania, ale także sposób jego reglamentacji, jeśli odstępstwo było by dopuszczone.

1.5. Na marginesie, trzeba tu wytknąć tezy uzasadnienia projektu, głoszące jakoby proponowana nowelizacja stanowiła wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którego wyrok spowodował "lukę prawną", którą należy teraz wypełnić proponowaną nowelizacją. Głoszenie takich tez świadczy o tym, że ich autorzy nie są w stanie prawidłowo odcztytać kontekstu prawnego swoich zamiarów.

2. Przewidziane rozporządzeniem 1099/2009 odstępstwo od zasady ogłuszania zwierząt przed ubojem, które miało by znaleźć zastosowanie w Polsce, ściśle i jednoznacznie związane jest z celem, jakim jest wolność religii zapisana w art. 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (3)(4). Oznacza to możliwość stosowania tego odstępstwa wyłącznie w skali faktycznych i istotnych potrzeb krajowych wyznawców odpowiednich religii. Ograniczenie to sprawia, że realizacja tą drogą celów gospodarczych przedstawionych w uzasadnieniu do projektu, jest wykluczona zarówno de iure jak i de facto.

2.1. Treść artykułu 10 Karty praw podstawowych jest niemal identyczna z treścią art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach (którym kierował się ETPCz w sprawie 27417/95) (5), a także z prawem krajowym, tj. przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (6). Na podstawie wymienionych, spójnych przepisów prawa można rozstrzygnąć, na czym konkretnie polega gwarantowana osobista wolność religijna w zastosowaniu do uboju rytualnego. Czy realizuje się ona w samej czynności uboju, czy też polega na możliwości spożywania mięsa pochodzącego z takiego uboju? W pierwszym przypadku mieli byśmy do czynienia z osobistym uprawnieniem do pewnych czynów, w drugim z prawno-ekonomiczną sytuacją w jego środowisku. Należy wskazać oczywiście tę drugą odpowiedź i na tej podstawie wykluczyć, by potrzeby wyznawców poza Polską mogły uzasadniać dopuszczenie uboju rytualnego w celu eksportu. Bowiem prawo europejskie nie gwarantuje wolności religijnej poza Europą, a prawo krajowe gwarantuje konkretne formy realizacji tej wolności jedynie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

2.2. Przywołany wyrok ETPCz stwierdza jednoznacznie, że gwarantowana wolność religijna nie obejmuje czynności uboju, zatem nie stanowi osobistego uprawnienia żadnego wyznawcy do dokonywania szczególnego uboju, a obejmuje wyłącznie możliwość legalnego nabywania odpowiedniego mięsa na własne potrzeby: "Trybunał stwierdził, że do naruszenia art. 9 [Konwencji o ochronie praw człowieka ... ] doszłoby jedynie wówczas, gdyby skrajnie ortodoksyjnej grupie Żydów uniemożliwiono spożywanie mięsa z powodu nielegalności uboju rytualnego. W tym konkretnym przypadku jednak Skarżący ma możliwość skorzystania z innych rozwiązań. Jego członkowie mogą bez przeszkód nabyć mięso "glatt" w Belgii.".

2.3. W szczególności, polska ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania mówi w art. 2 o uprawnieniu do "wytwarzaniu i nabywaniu przedmiotów potrzebnych do celów kultu i praktyk religijnych oraz korzystaniu z nich" (pkt 8) a także o "wytwarzaniu, nabywaniu i posiadaniu artykułów potrzebnych do przestrzegania reguł religijnych" (pkt 9) — co wydaje się najbardziej konkretnym przepisem prawa, z którego można by wywodzić postulat legalizacji uboju rytualnego w Polsce. Jednak projekt nic nie mówi o wytwarzaniu, nabywaniu i posiadaniu mięsa kosher i halal przez polskich wyznawców judaizmu i islamu. Mówi wyłącznie o produkcji takiego mięsa w ramach ogólnej swobody działalności gospodarczej, z głównym przeznaczeniem tego mięsa i jego przetworów na wywóz z Polski. Brak związku między ekonomicznym celem a dopuszczalnymi środkami prawnymi jest tu istotny i czyni projekt zupełnie niedorzecznym.

2.4. Polskie gwarancje wolności religijnej idą dalej niż to wynika z Karty praw podstawowych, w ich interpretacji dokonanej przez ETPCz w przytoczonej sprawie, bo obejmują również "wytwarzanie" artykułów potrzebnych do przestrzegania reguł religijnych, co mogło by dotyczyć także wytwarzania mięsa. Jednak ubój jako czynność wykonywana na żywych zwierzętach nie daje się sprowadzić całkowicie do "wytwarzania artykułów" — w tym przypadku mięsnych. Choć czysto rzeczowe traktowanie uboju, jako technicznego procesu produkcji, jest w pełni uprawnione na gruncie ekonomicznym, to jednak na gruncie prawnym mamy tu do czynienia z zasadniczym odróżnieniem "zwierząt" od "rzeczy", co jest fundamentem prawa ochrony zwierząt (7). Właśnie z tego zasadniczego powodu, ubój regulowany jest w Europie i w Polsce prawem ochrony zwierząt a nie przepisami technicznymi rolnictwa i przemysłu mięsnego.

3. Projekt jest sprzeczny z art. 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

3.1. Projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt jest wyrazem ogólniejszego nieporozumienia, które notorycznie towarzyszy polityce rolnej naszego państwa. Faktem jest, że przepisy ochrony zwierząt coraz silniej ingerują w dziedzinę wyznaczoną przez normy i interesy gospodarcze, sięgając nawet szczegółowych przepisów technicznych. Uwikłanie w kontekst ekonomiczny nie może jednak prowadzić do zatracenia ratio legis takich norm i traktowania ich wyłącznie jako instrumentów dla realizacji celów ekonomicznych. A tak właśnie przepisy o ochronie zwierząt traktowane są w uzasadnieniu do projektu. Pomija on, że przepisy te chronią odrębne dobro, na gruncie odrębnej ustawy, która abstrahuje od rynków i zysków, bo ma swój własny przedmiot i dziedzinę. Sformułowana w dziedzinie ochrony zwierząt relacja zasady i wyjątku nie może być odwracana na przeciwną tylko dlatego, że tak było by lepiej z punktu widzenia racji pozaustawowych.

3.2. Dla pełnego wyjaśnienia tego nieporozumienia należy spojrzeć na sprawę uboju rytualnego w Polsce z ogólniejszego punktu widzenia, wyrażonego w art. 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który brzmi:

"Przy formułowaniu i wykonywaniu polityki rolnej, rybołówstwa i transportu Unii oraz jej polityk dotyczących rynku wewnętrznego, badań i rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej, Unia i Państwa Członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania, przy równoczesnym przestrzeganiu przepisów prawnych i administracyjnych oraz zwyczajów Państw Członkowskich związanych w szczególności z obyczajami religijnymi, tradycjami kulturowymi i dziedzictwem regionalnym".

3.3. Odnosząc się do zawartych w tym artykule zastrzeżeń, trzeba stwierdzić, że:

• produkcja mięsa halal i kosher na potrzeby konsumpcji w innych krajach nie jest czymś, co można by nazwać polskim zwyczajem;
• tym bardziej nie jest obyczajem religijnym polskich przedsiębiorców branży mięsnej, którzy wytwarzają to mięso i obracają nim;
• ubój rytualny nie jest też tradycją kulturową czy dziedzictwem regionalnym, oprócz dwóch tatarskich wsi na Podlasiu, gdzie raz do roku zabijana jest jedna sztuka bydła, właśnie dla troskliwego podtrzymywania pewnej ważkiej historycznie tradycji;
• spożywanie takiego mięsa jest natomiast obyczajem religijnym polskich wyznawców judaizmu i islamu, choć – ze względu na ich liczebność – nie ma on żadnego znaczenia dla polityki rolnej państwa;
• aktualne przepisy prawne przewidują bezwarunkowe ogłuszanie zwierząt przed ubojem, co wyraża pełne uwzględnienie wymagań dobrostanu zwierząt w tej dziedzinie.

W Polsce nie ma więc, ani projekt nie wskazuje, żadnych słusznych powodów do ograniczania "pełnego uwzględniania dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania" o jakim mówi art. 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Projekt przewidujący pomimo tego istotne ograniczenie ochrony zwierząt w Polsce, z powodów innych niż traktatowe, popada w sprzeczność z podstawowymi normami prawa europejskiego. Skutkuje to kolejnymi sprzecznościami, także na gruncie prawa krajowego, w sumie czyniąc ten projekt bezcelowym i szkodliwym.